Fläche ist nicht gleich Fläche: Neue Studie setzt Qualitätsmaßstäbe für Windenergie-Gebiete

Das Zwei-Prozent-Flächenziel für Windenergie dominiert die politische Debatte. Doch eine neue Studie der Stiftung Umweltenergierecht macht deutlich: Wer nur auf die Quadratkilometer schaut, greift zu kurz. Entscheidend ist, ob auf den ausgewiesenen Flächen tatsächlich Strom erzeugt werden kann.

Die Würzburger Studie zum Umweltenergierecht Nr. 48, verfasst von Steffen Benz und Dr. Stephan Wagner, analysiert erstmals systematisch, welche planungsrechtlichen Anforderungen über die bloßen Flächenziele hinaus gelten. Ihr Kernbefund: Raumordnungs- und Bauleitplanung müssen Flächen so auswählen, dass sie einen wirksamen Beitrag zum Windstromausbau leisten. "Flächen allein genügen nicht, denn das EEG gibt strommengenbezogene Ziele vor: Bis 2030 sollen mindestens 80 Prozent des Bruttostromverbrauchs aus erneuerbaren Energien stammen", erklärt Dr. Stephan Wagner.

Der Maßstab für Qualität ist damit der nutzbare Windstrom: Je mehr in einem Gebiet erzeugt und eingespeist werden kann, desto höher ist seine Qualität nach der Logik von EEG und Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG). Positive Faktoren sind laut Studie unter anderem das durchschnittliche Windaufkommen, die Netzanbindung, Topografie, Erschließbarkeit und der Flächenzuschnitt. Negative Faktoren entstehen durch Restriktionen aus Artenschutz, Immissionsschutz oder Flugsicherheit.

Die rechtliche Grundlage für diese Qualitätsanforderungen leitet die Studie aus zwei Prinzipien ab. Das Abwägungsgebot verpflichtet Planungsträger, den Windenergiebelang im Rahmen des rechtlich und tatsächlich Möglichen zu verwirklichen. Konkret bedeutet das: Qualitativ offensichtlich bessere Standorte dürfen nicht ohne sachgerechten Grund zugunsten minderwertiger Flächen übergangen werden. Das Erforderlichkeitsgebot setzt zusätzlich eine verbindliche Mindestqualität fest. Eine Gebietsausweisung ist unwirksam, wenn dort aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf unabsehbare Zeit keine Windenergieanlagen errichtet werden können, etwa wegen fehlendem Windaufkommen oder unüberwindbaren fachrechtlichen Hindernissen.

Das hat praktische Konsequenzen. Werden fehlerhafte Flächenausweisungen erfolgreich gerichtlich angegriffen, können sie unter Umständen nicht mehr auf die Flächenziele des WindBG angerechnet werden. Im Falle einer Zielverfehlung würde der Windenergieausbau vorübergehend nicht mehr durch die Raumplanung gesteuert und wäre grundsätzlich auch außerhalb von Windenergiegebieten möglich. Diesen Mechanismus kennt das WindBG bereits: Wer die Flächenziele verfehlt, verliert die Steuerungswirkung über den Außenbereich.

Der Hintergrund ist die grundlegende Neuordnung durch das Wind-an-Land-Gesetz von 2022. Es ersetzte die alte Konzentrationsflächenplanung mit ihrer komplizierten Tabuzonen-Rechtsprechung durch eine Positivplanung mit verbindlichen Flächenzielen. Bis Ende 2032 müssen die Länder im Durchschnitt zwei Prozent der Bundesfläche für Windenergie ausweisen, wobei die Länderziele zwischen 0,5 Prozent (Berlin, Bremen, Hamburg) und 2,2 Prozent (etwa Brandenburg, Niedersachsen, Thüringen) variieren. Das WindBG sieht für den Fall qualitativer Mängel bereits Berichtspflichten und Evaluierungsmechanismen vor. Die neue Studie zeigt aber, dass auch das bestehende Planungsrecht selbst ein Hebel ist, um die Ausbauziele zu erreichen.